8月26日,英国排放交易体系(UK ETS)管理机构确认,原定于2028年将碳定价扩展至垃圾焚烧领域的计划将不会如期实施,且未给出替代日期。修订后的实施时间表和最终政策设计将”适时”公布,并承诺给废弃物行业留出准备时间。对垃圾焚烧发电(EfW)运营商、地方当局和碳市场参与者而言,这一决定把英国ETS近期最具体的新需求来源从日程表上抹去,并将该体系最大的设计难题之一重新推入不确定性。
管理机构宣布了什么
声明简短但明确:垃圾焚烧发电厂和无能源回收的焚烧设施纳入ETS不会在2028年实施。该管理机构由英国政府与苏格兰、威尔士和北爱尔兰的权力下放政府共同组成,仅承诺稍后公布修订时间表和最终政策设计,并表示将给行业留出准备时间。
这一宣布使一段早已可见的拖延正式化。行业观察者早在2025年9月就注意到,管理机构已从其对外文件中移除了全面纳入的固定日期。本周的新变化在于:运营商、地方议会和投资者一直据以规划的2028年锚点被明确确认取消。
原方案:2028年起对废弃物中的化石CO2定价
扩容工作自2023年就已启动,当时管理机构首次确认将废弃物行业纳入体系的意向。2024年的磋商文件随后给出了详细设计:从2028年1月起,EfW设施必须为其排放中来自化石源的CO2上缴配额,即残余垃圾中塑料、纺织品及其他化石材料所含的碳。来自食物和有机废弃物的生物源CO2将继续排除在体系之外。
过渡安排原本是渐进的。2025年7月发布的中期回应引入了自2026年开始的自愿性监测、报告与核证(MRV)阶段,让运营商在合规义务开始前积累两年的实测排放数据。目前该MRV阶段已经启动,但它所服务的合规阶段却不再有确定日期。
对地方政府而言,利害关系从来都不小。由于英国大部分残余垃圾处理由地方议会签约采购,磋商方案意味着ETS成本可能被转嫁给地方当局,而地方当局对有多少塑料进入废物流毫无控制力。
时间表为何破裂
地方政府机构的反应解释了推迟背后的政治账。地方当局回收咨询委员会(LARAC)对这一决定表示欢迎,主席 Gareth Rollings 称,这对面临”巨大但仍不确定的额外成本”的议会是”极大的解脱”。LARAC 对最终设计提出的条件很能说明问题:地方当局不应为其未曾生产、也无法从废物流中剔除的材料承担责任。
地方政府主管协会 ADEPT 也持相同基调。其废弃物工作组主席 Wendy Barratt 表示,原时间表会让ETS成本负担主要落在地方当局身上,“而此时财政资源已经捉襟见肘”,并将推迟视为一个契机,用以落实使残余废弃物脱碳所需的政策和基础设施。
综合来看,这次推迟更像是在承认成本分摊问题从未得到解决,而不是放弃对废弃物排放定价。残余废弃物中化石碳的成本究竟由谁承担,生产者、议会、纳税人还是运营商,仍是该政策悬而未决的核心。
推迟对运营商、地方议会和市场意味着什么
对EfW运营商而言,直接后果是合规成本递延、监管风险延长。关于碳捕集改造、塑料分选和热力网络的资本决策,都依赖于一个在已知日期到来的可信碳价信号。浮动的时间表恰恰削弱了这项政策本意要激发的减排投资逻辑,尽管自愿MRV阶段仍在持续产出任何未来设计都将依赖的数据。
对地方当局而言,推迟是财政上的喘息,而非问题的解决。LARAC 提出的责任归属问题将在下一轮设计中重新浮现,而起草长期废弃物合同的议会仍不得不猜测最终的成本转嫁条款。
对碳市场参与者而言,意义在于需求的时点。废弃物纳入本是英国ETS覆盖范围最具体的一次扩容,其推迟抹去了交易者和投资者原本计入2020年代末期的一笔未来配额需求。它还落在英国ETS政治的敏感时刻:伦敦与布鲁塞尔正在讨论连接两地碳市场,英国首相 Andy Burnham 暗示峰会最早可能在11月举行。两个体系之间的覆盖范围对齐是任何连接的技术前提之一,而一个开放式的废弃物时间表使英国一侧的这张图谱更难解读。
后续观察点
三个标志将显示事态走向。第一,修订后的时间表本身:管理机构是会给出新的年份,还是转向明确的条件触发机制,将显示承诺的坚实程度。第二,最终政策设计,尤其是它如何在废弃物生产者、运营商和地方当局之间分摊成本,正是这个问题葬送了2028年日期。第三,目前正在收集的自愿MRV数据:该行业首批经核证的排放数字,将在纳入议题重回议程时塑造配额设定和政治辩论,而这也是原方案中唯一仍在按计划推进的部分。
