刚果民主共和国即将为碳市场建立完整的法律体系。8月28日,金沙萨部长会议在附修正案的情况下通过了一项关于碳市场法律制度的法令草案(ordonnance-loi),这是2023年以来刚果就该市场出台的第四份文本。对于关注全球最大森林碳储量之一的项目开发商和买家而言,重点不在于法律本身,而在于其核心内容:一个主权国家碳登记系统,用于记录减排成果以及根据《巴黎协定》第六条进行国际转让的单位。
已通过文本的实际内容
据审阅过该文本的刚果媒体BETO报道,这份由环境、可持续发展与新气候经济部长Marie Nyange Ndambo提交的草案有三项目的。第一,在国家层面承认、监管和监督在该国开展的自愿碳市场活动。第二,建立国家碳市场的机构架构。第三,设立国家碳登记系统(Registre national du carbone),被定位为记录减排成果和国际转让减排成果的主权、权威国家系统。
对国际市场参与者而言,第三项目的才是操作性内容。国际转让减排成果是《巴黎协定》第六条的话语体系,其中以相应调整机制防止同一吨减排量被重复计算。主权登记系统正是让东道国能够证明哪些吨数在何种授权下离开其国家账户的基础设施。据Quantum Commodity Intelligence六月的报道,该法律框架还赋予刚果部长为产生ITMO的项目设定碳价格的权力,以及制定”白名单”和”红名单”的权限,这一杠杆将使金沙萨能够引导哪些项目类型可以出口信用、哪些不能。
2023年奠定的建筑之上的第四层
新文本并非从零开始,而这恰恰是其争议所在。2023年3月,第23/007号法令修订了2011年环境保护法,插入第17条之二,设立碳市场监管局(ARMCA),其使命是在国家领土上组织碳市场,并促进公共和私人行为主体以及当地社区参与碳信用的生产、购买、销售和转售。2023年6月14日的第23/22号法令随后将ARMCA组建为总部设在金沙萨的公共行政机构。2023年9月15日的部际命令确定了国家在信用销售利润中份额的分配方式:据英国雨林基金会(Rainforest Foundation UK)披露,50%归国库,15%归省级政府,10%归地方行政机构,25%归国家环境基金。
落地的速度慢于立法。2023年11月,该局在纸面上存在,但没有制定程序,也没有任命领导人。到2025年10月,它有了总干事Guy Nsimba,他公开将该局的使命表述为赋予碳市场进程以形式和透明度,并将当地社区置于权利返还的”首位”。
充满争议的通过之路
对于任何为监管风险定价的人来说,该文本的通过路径都值得关注。6月26日,该国主要环境公民社会平台”气候与REDD+翻新工作组”(Groupe de travail climat REDD+ rénové)全国协调机构宣读了一份包含七项建议的立场文件。第一项是暂停对当前草案的审议,以便进行深入的法律、机构和技术审查。第三项是巩固现有框架,而非设立可能产生职权冲突的平行机制。文件指出,刚果碳市场的公信力不取决于文本的增多,而取决于法律架构的连贯性、治理的稳定性和国际伙伴的信任。
政府选择了另一种解读,即环境治理专家Augustin Nge Okwe七月初所主张的路线:在充实完善后通过法案,而非中止立法进程,因为”碳主权需要一部强有力的法律”。随后的程序节奏很快。文本于7月2日送交政府总秘书处,以纳入授权法;7月24日,国民议会在被国家通讯社形容为激烈的辩论后宣布授权法案可予受理,并移交委员会;8月28日,部长会议根据宪法第129条通过了法令,该条款允许议会授权政府以法令形式立法。这是刚果民主共和国三年内第二次通过这一快速通道就碳问题立法。
速度背后的政治压力是公开的。该部七月表示:“碳市场是一个时间有限的机遇窗口。刚果民主共和国必须立即行动,将其自然潜力转化为造福人民的国民财富。“
买家和开发商为何应当现在关注
对项目开发商而言,该法令将流动不定的局面转变为设有门槛的局面。各类活动将需要符合法律所创设的机构架构,而用于国际转让的信用能否成立,将取决于其在国家登记系统中的登记。在刚果民主共和国拥有REDD+、清洁炉灶或其他项目的开发商应当预期,文件、授权和收益分享要求将围绕ARMCA和登记系统整合,而非围绕各省的临时安排。
对买家而言,登记系统是一把双刃剑。一方面,对减排成果和相应调整的主权记录正是第六条级别采购所需要的,它解决了来自缺乏追踪基础设施国家的信用被打折扣的重复计算风险。另一方面,部长的定价权以及白名单和红名单在供应与市场之间引入了一个政策层:资格和价格下限可能因行政决定而改变。
诚信背景有据可查。英国雨林基金会2025年10月的报告《绿色大抢购》(The Great Green Rush)描述了刚果民主共和国碳项目在缺乏足够保障措施情况下的快速扩张,指出自由、事先和知情同意原则的落实存在缺失。公民社会六月的介入表明,该国国内的治理辩论仍在进行,而该法的实施细则将受到与法律本身同样密切的关注。
值得关注的动向
三个标志将显示第四部法律能否在建设滞后的地方取得成功。第一,总统签署后的法令最终文本:8月28日作出的修正将决定ARMCA和登记系统对现有项目实际拥有多大权力。第二,国家碳登记系统的实施措施,包括它如何与第六条报告以及刚果民主共和国签署的任何双边协议对接。第三,Quantum Commodity Intelligence所报道的白名单、红名单和部长定价权是否出现在最终文本中,因为国家对信用出口的管控将在那里变得具有约束力。
