中国已批准2025和2026年度全国碳排放权交易市场的配额分配方案,为这个按覆盖排放量计全球最大的碳市场确定了履约计算规则。该方案确定了电力行业两个年度的配额总量和基准规则,并首次为2025年3月纳入市场的钢铁、水泥、铝冶炼三个行业建立了完整年度分配框架。对拥有中国碳市场敞口的履约团队、交易方和投资者而言,此次批复将一个月的草案假设转化为具有约束力的参数。
从征求意见稿到约束性规则,用时不到一个月
时间线非常紧凑。生态环境部于2026年7月27日就方案草案公开征求意见(环办便函〔2026〕243号),书面意见截止日为8月5日,窗口期仅九天。批复在窗口关闭约三周后落地,如此快的节奏表明草案中的基准值和修正系数在征求意见后基本原样保留。
该方案依据《碳排放权交易管理暂行条例》(国务院令第775号,2024年5月1日起施行)运行,分配规则据此对清缴义务产生直接法律效力。履约由省级生态环境主管部门依这些规则管理,因此获批文本是未来两个履约周期的关键文件。
方案实际确定了什么
方案结构延续了生态环境部自2021年市场启动(最初仅覆盖发电行业)以来建立的年度周期,由三个要素构成。
第一,发电行业获得2025和2026两个年度的固定分配规则,延续自2025履约年度开始的从历史法(祖父法)向基于强度的基准法转变。此前覆盖2024和2025电力履约年度的分配方案于2025年11月16日发布;新方案延续了这一轨迹,而非逆转。
第二,钢铁、水泥和铝冶炼行业获得首个完整年度基准方法学,覆盖2026年。这三个行业于2025年3月26日纳入全国碳市场,扩容新增约1500家企业和约30亿吨二氧化碳覆盖量,使市场覆盖率从全国排放的约40%提升至约60%。此前它们按过渡性安排运行;获批方案使其配额头寸首次变得可计算。
第三,基准之外的架构保持保守。配额仍然免费分配,不设拍卖成分。通过国家核证自愿减排量(CCER)的抵消仍上限为经核查排放量的5%,基准值因此成为决定每个设施履约头寸的主要杠杆。对铝冶炼行业,方案还确定了原铝生产中除二氧化碳外受管控的非二氧化碳气体CF4和C2F6如何折算为配额单位。
为什么基准值比总量上限更重要
中国ETS的运行方式不同于EU ETS。它没有固定的递减总量上限;分配基于强度,即每个设施获得的配额等于产量乘以基准排放强度。其实际含义是:获批方案中的基准值,而非某个总量数字,决定了某家工厂年底是盈余还是短缺。
这一设计选择对市场参与者影响是双向的。它使履约成本不受产量波动影响,这正是北京为一个仍在工业化的经济体所青睐的原因。但它也意味着,只有当基准收紧速度快于行业实际强度改善速度时,稀缺性才会出现。2025-26年度方案是首次真正检验:生态环境部是否有意对新纳入的工业行业主动使用基准杠杆,还是在履约机制磨合期内将其维持在接近当前绩效的水平。
对买家、开发商和投资者意味着什么
对纳入履约的实体而言,批复启动了头寸测算的倒计时。发电企业(华能、大唐、华电、国家电投、国家能源等大型集团)以及钢铁、水泥、铝冶炼企业,现在有了可对照2025年经核查排放量运行的最终基准。任何短缺都必须通过在上海环境能源交易所购买CEA或在5%上限内使用CCER抵消来弥补,交易部门终于可以依据固定规则而非草案情景为2026年敞口定价。
对CCER开发商而言,维持不变的5%抵消上限是关键数字。合格减排量的需求受该上限约束,但覆盖基数远大于仅电力行业时代,这支持新增CCER供给的逻辑,尽管不会一夜改变总量格局。
对境外关注的国际投资者和交易方而言,此次批复是观察监管节奏的一个窗口。九天征求意见加三周批复,这不是一个为外部参与设计的市场,而是一个按行政时间表运行的履约体系。下一个结构性问题已由2025年8月国务院指导意见提出:面向2027年的进一步行业扩容,将把这套分配逻辑延伸到更多行业。
接下来关注什么
批复之后有三个观察点。第一,公布的基准值本身:它们低于当前行业平均强度的幅度,将揭示2026履约年度的真实收紧力度。第二,纳入实体测算头寸时上海交易所的交易行为,因为新纳入行业中短缺设施的集中买入,将是对这一规模下CEA流动性的首次压力测试。第三,生态环境部关于2027年扩容的任何信号,它将确认本周批准的两年分配周期是否会成为下一批行业的模板。
